Gevolgen overgangsrecht voor algemene gebruiksverboden en vergunningstelsels


In 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een opmerkelijke uitspraak¹ gedaan inzake een vastgesteld bestemmingsplan. Deze uitspraak heeft niet alleen gevolgen voor de gemeentelijke handhavingspraktijk maar zou ook verrassende gevolgen kunnen hebben voor de vergunningverlening.

In de uitspraak verwijst de Afdeling naar haar eerdere uitspraak². Zij stelde toen vast dat met artikel 9.1.4 lid 2 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Wro) is beoogd dat een bestemmingsplan dat op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tot stand is gekomen het rechtsgevolg behoudt dat het onder de WRO had.

De Afdeling trekt die lijn door naar deze uitspraak en concludeert dat het voorliggende plan zonder algemeen gebruiksverbod zijn werking behoudt. De Afdeling stelt vast dat artikel 7.10 Wro niet van toepassing is op een WRO-plan. Verder oordeelt de Afdeling dat ook het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet van toepassing is op het WRO-plan. Uit deze uitspraak zijn drie elementen te destilleren.

Handhaving
Het eerste punt dat nieuw licht werpt op de handhaving van WRO-plannen is dat de Wabo niet plotseling voorziet in een algemeen gebruiksverbod als het WRO-plan geen (algemeen) gebruiksverbod bevat. Een bestemming binnen zo’n plan kan uiteindelijk dus niet worden gehandhaafd.

Het tweede punt is dat de handhaving van WRO-plannen mét (algemeen) gebruiksverbod uitsluitend kan gebeuren op grond van dat verbod en niet op basis van artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo.

Vergunningverlening
Het derde punt is misschien nog wel het meest verrassend. Artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo neemt niet alleen een algemeen gebruiksverbod op met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken, maar roept ook een vergunningstelsel in het leven. Immers: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)”. Nu de Afdeling op basis van de (Invoeringswet) Wabo en de (Invoeringswet) Wro oordeelt dat het algemeen gebruiksverbod uit de Wabo niet van toepassing is op een WRO-plan, lijkt het niet meer dan logisch dat geen kunstmatige splitsing kan worden aangebracht in het (algemeen gebruiks)verbod en het hieraan inherente vergunningstelsel. Daarmee ligt de conclusie voor de hand dat ook het vergunningstelsel uit de Wabo niet van toepassing is op een WRO-plan.

Casus
Stel dat een belanghebbende nú een aanvraag indient bij het bevoegd gezag met het verzoek gebruik te maken van een binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid, opgenomen in een WRO-plan. In dat bestemmingsplan is overigens ook een algemeen gebruiksverbod opgenomen. Het bevoegd gezag is bereid om medewerking te verlenen. De vraag rijst hoe deze aanvraag moet worden behandeld en hoe de toestemming moet worden verleend. Zo mogelijk nóg interessanter wordt de vraag hoe om te gaan met de aanvraag als deze betrekking zou hebben op een van de “buitenplanse afwijkingsbevoegdheden”³. Hieronder twee scenario’s om te bezien in welke richting kan worden gedacht.

Scenario 1
Het verbod in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo is volgens de Afdeling niet van toepassing, dus bestaat er op grond van dat artikel geen vergunningplicht. Het bevoegd gezag kan geen omgevingsvergunning verlenen met toepassing van artikel 2.12 lid 1 Wabo en is daarom aangewezen op de procedurebepalingen uit het WRO-plan en de Algemene wet bestuursrecht.

Het nu geldende overgangsrecht, opgenomen in de Invoeringswet Wro, lijkt overigens geen uitkomst te kunnen bieden voor dit –waarschijnlijk onbedoelde– hiaat. Dat recht heeft betrekking op besluiten waarom voor een peildatum is verzocht. Hetzelfde geldt voor het overgangsrecht, opgenomen in de Invoeringswet Wabo, waarin het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo in eerste instantie bepalend is. Het overgangsrecht is overigens bedoeld voor overgangssituaties die zich voordeden ten tijde van de inwerkingtreding van de Wro en de Wabo.

Scenario 2
Artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo zou je zo kunnen uitleggen dat het enerzijds een vergunningstelsel in het leven roept en anderzijds –los van het stelsel– spreekt over “strijd met een bestemmingsplan”. In de casus is er sprake van “strijd” omdat het WRO-plan een eigen algemeen gebruiksverbod kent. Op die wijze kan het bevoegd gezag gewoon een omgevingsvergunning verlenen.

Conclusie
Hoewel scenario 2 een uitleg biedt die vooral wenselijk is, lijkt scenario 1 toch een juistere te bevatten. De wetgever heeft immers bedoeld het stelsel van het algemeen gebruiksverbod van de Wro naar de Wabo te verhuizen en dit ongesplitst te combineren met een vergunningstelsel.


noten:
¹ ABRvS 29 juni 2011, nr. 201007465/1/R1.
² ABRvS 26 november 2008, nr. 200708557/1.
³ Zie artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a, onder 2° en 3° Wabo.

 


Terug

Contactgegevens:

  055 - 57 87 943